Chúng ta đang sống trên đất nhưng đã bao giờ bạn tự hỏi: Ai và theo nguyên tắc nào quyết định mảnh đất ấy được dùng để làm gì? Việc sử dụng đất không đơn thuần là quyền cá nhân, mà được định hướng chặt chẽ qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Vậy hệ thống đó gồm những gì, được thiết lập theo thời kỳ nào, và tuân thủ những nguyên tắc nào?
1. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Theo quy định tại Điều 60 Luật Đất đai 2024, nguyên tắc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm:
Thứ nhất, tuân thủ Luật Quy hoạch và tổng hợp nhu cầu sử dụng đất: Theo khoản 1 Điều 60 Luật Đất đai 2024, “Việc lập quy hoạch sử dụng đất các cấp phải tuân thủ nguyên tắc và mối quan hệ giữa các loại quy hoạch theo quy định của Luật Quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất các cấp phải tổng hợp, cân đối nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực có sử dụng đất.” Điều này có nghĩa là quy hoạch sử dụng đất không thể được xây dựng một cách tách biệt mà phải hài hòa với các quy hoạch khác như quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch ngành,… đồng thời đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho các lĩnh vực như nông nghiệp, công nghiệp, đô thị, giao thông, môi trường,…
Thứ hai, đảm bảo tính đặc thù, liên kết vùng và cân bằng sử dụng đất: Khoản 2 Điều 60 Luật Đất đai 2024 quy định: “Quy hoạch sử dụng đất quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết vùng; bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương và phù hợp với tiềm năng đất đai của quốc gia nhằm sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả.” Quy hoạch không được rập khuôn, mà cần căn cứ vào điều kiện tự nhiên – xã hội đặc thù của từng vùng; đồng thời phải tạo liên kết, tránh phát triển rời rạc. Mục tiêu là khai thác hợp lý quỹ đất và tránh xung đột lợi ích giữa các địa phương.
Ví dụ: Vùng đồng bằng cần ưu tiên đất cho trồng lúa, trong khi vùng ven biển cần dành đất cho nuôi trồng thủy sản kết hợp du lịch sinh thái.
Thứ ba, phù hợp với chiến lược phát triển bền vững và bảo đảm an ninh: Khoản 3 Điều 60 Luật Đất đai 2024 nêu: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất… phải đáp ứng yêu cầu thực hiện chiến lược phát triển kinh tế – xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng, an ninh.” Điều này nhấn mạnh rằng quy hoạch đất phải phục vụ phát triển lâu dài, cân bằng giữa tăng trưởng và bảo vệ môi trường, đồng thời không được làm ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh. Không thể quy hoạch xây dựng nhà ở hoặc du lịch gần khu quân sự, đồn biên phòng, hoặc sát biên giới.
Thứ tư, bảo đảm tính thống nhất giữa các cấp quy hoạch: Khoản 4 Điều 60 Luật Đất đai 2024 quy định: “Quy hoạch sử dụng đất của cấp trên bảo đảm nhu cầu sử dụng đất của cấp dưới; cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên…” Quy hoạch đất đai phải được tổ chức theo hệ thống, tránh mâu thuẫn giữa các cấp. Quy hoạch cấp huyện phải phù hợp với quy hoạch tỉnh; quy hoạch tỉnh phải phù hợp với quy hoạch quốc gia. Nếu quy hoạch quốc gia xác định vùng A là đất rừng phòng hộ thì cấp huyện không thể tùy tiện chuyển sang quy hoạch khu đô thị.
Thứ năm, gắn chỉ tiêu sử dụng đất với phân vùng không gian và hệ sinh thái: Theo khoản 5 Điều 60 Luật Đất đai 2024: “Nội dung quy hoạch sử dụng đất phải kết hợp giữa chỉ tiêu sử dụng đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên.” Điều này đòi hỏi quy hoạch không chỉ là con số (diện tích) mà phải có không gian cụ thể, phù hợp với điều kiện tự nhiên – sinh thái của từng vùng. Không thể quy hoạch đất nông nghiệp trên vùng đất có địa hình dốc cao, dễ xói mòn.
Thứ sáu: tiết kiệm đất, bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu: Khoản 6 Điều 60 Luật Đất đai 2024 nêu rõ: “Sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; thích ứng với biến đổi khí hậu…” Đây là nguyên tắc cốt lõi để phát triển bền vững. Không quy hoạch theo kiểu tận dụng tối đa đất để xây dựng, mà phải dành quỹ đất cho phòng chống thiên tai, bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học. Trong quy hoạch đô thị cần bố trí các khu cây xanh, hồ điều hòa để giảm ngập úng và điều hòa khí hậu.
Thứ bảy, cân đối phát triển giữa vùng, ngành và thế hệ: Khoản 7 Điều 60 Luật Đất đai 2024 nhấn mạnh: “Bảo đảm tính liên tục, kế thừa, ổn định, đặc thù, liên kết… cân đối hài hòa giữa các ngành, địa phương, giữa các thế hệ…”
Không thể ưu tiên phát triển vùng này mà hy sinh vùng khác; cũng không nên phát triển “quá đà” khiến thế hệ sau không còn tài nguyên đất để khai thác. Nếu chuyển quá nhiều đất nông nghiệp sang đất khu công nghiệp, sẽ ảnh hưởng đến an ninh lương thực và việc làm nông dân về sau.
Thứ tám, bảo đảm sự tham gia của cộng đồng và minh bạch: Khoản 8 Điều 60 Luật Đất đai 2024 quy định:“Việc lập quy hoạch… phải bảo đảm sự tham gia của tổ chức chính trị – xã hội, cộng đồng, cá nhân; bảo đảm công khai, minh bạch.” Người dân không chỉ là đối tượng chịu tác động mà phải được tham gia, góp ý và giám sát quá trình quy hoạch. Trước khi quy hoạch khu dân cư mới, chính quyền phải lấy ý kiến cư dân địa phương những người có đất bị thu hồi hoặc thay đổi mục đích sử dụng.
Thứ chín, phối hợp đồng bộ giữa các cấp trong lập quy hoạch: Khoản 9 Điều 60 Luật Đất đai 2024 yêu cầu:“Quy hoạch sử dụng đất các cấp được lập đồng thời; quy hoạch cấp cao hơn phải được phê duyệt trước cấp thấp hơn…” Quy hoạch các cấp cần được thực hiện song song nhưng đảm bảo quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh được quyết định trước, để định hướng cho cấp dưới.
Cuối cùng, kế hoạch sử dụng đất phải lập đồng thời với quy hoạch: Cuối cùng, khoản 10 Điều 60 Luật Đất đai 2024 nêu: “Kế hoạch sử dụng đất được lập đồng thời với lập, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cùng cấp.” Bảo đảm việc lập kế hoạch sử dụng đất không bị tách rời khỏi quy hoạch dài hạn, giúp các địa phương chủ động triển khai.
Điều 60 Luật Đất đai 2024 đã đặt ra một hệ thống nguyên tắc chặt chẽ nhằm đảm bảo việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khoa học, công khai, hợp lý và bền vững. Các nguyên tắc này giúp đồng bộ hóa quản lý đất đai từ trung ương đến địa phương, đồng thời đảm bảo quyền lợi của người dân và các thế hệ mai sau.
2. Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một cấu trúc quản lý mang tính hệ thống và phân cấp, được thiết lập để định hướng, điều tiết và kiểm soát việc sử dụng đất ở các cấp độ khác nhau. Theo khoản 1 Điều 61 Luật Đất đai 2024, hệ thống này bao gồm: (a) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia; (b) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; (c) Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện và kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện; (d) Quy hoạch sử dụng đất quốc phòng; (đ) Quy hoạch sử dụng đất an ninh. Như vậy, quy hoạch đất đai được tổ chức chặt chẽ từ trung ương đến địa phương, phản ánh tính toàn diện và đặc thù trong công tác quản lý nhà nước về đất đai.
Vai trò của quy hoạch đất quốc gia, quốc phòng và an ninh:
Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, đất quốc phòng và đất an ninh là những quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia và mang tính chiến lược cao. Khoản 2 Điều 61 Luật Đất đai 2024 quy định rằng: “Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch sử dụng đất an ninh thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, thực hiện theo quy định của Luật này và pháp luật về quy hoạch.” Điều này cho thấy đây là những loại quy hoạch chịu sự điều chỉnh đồng thời của Luật Đất đai và Luật Quy hoạch, phản ánh vai trò định hướng, bảo vệ lợi ích quốc gia, an ninh và chủ quyền lãnh thổ.
Tính chất cụ thể hóa của quy hoạch cấp tỉnh và cấp huyện:
Theo khoản 3 Điều 61 Luật Đất đai 2024, “Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành cụ thể hóa quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh.” Như vậy, quy hoạch sử dụng đất ở cấp tỉnh và huyện không mang tính tự chủ hoàn toàn mà phải dựa trên định hướng quy hoạch cấp trên. Quy hoạch cấp tỉnh phải thống nhất với quy hoạch cấp vùng và quốc gia, trong khi quy hoạch cấp huyện là công cụ triển khai quy hoạch tỉnh vào thực tiễn ở cấp cơ sở. Điều này giúp bảo đảm sự thống nhất trong sử dụng đất giữa các cấp, tránh xung đột trong quy hoạch liên vùng hoặc giữa các địa phương.
Chẳng hạn, nếu quy hoạch sử dụng đất quốc gia xác định bảo vệ nghiêm ngặt đất rừng phòng hộ ở khu vực Tây Nguyên, thì các tỉnh như Lâm Đồng, Đắk Lắk bắt buộc phải đưa nội dung này vào quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và không được tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng rừng. Tương tự, nếu huyện X muốn mở rộng đất ở cho dân cư, thì điều này chỉ được thực hiện nếu kế hoạch sử dụng đất cấp huyện hàng năm đã được phê duyệt và phù hợp với quy hoạch cấp tỉnh.
Như vậy, hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được tổ chức theo hướng đồng bộ, phân cấp và thống nhất từ trung ương đến địa phương. Mỗi cấp có chức năng và vai trò riêng, nhưng đều phải đảm bảo tính kế thừa, cụ thể hóa và phù hợp với quy hoạch cấp trên. Điều này tạo ra một cơ chế quản lý đất đai minh bạch, khoa học và phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội và bảo vệ tài nguyên lâu dài.
3. Thời kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất – xác định tầm nhìn dài hạn và ngắn hạn
Việc quy định thời kỳ và tầm nhìn của các loại quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là yếu tố quan trọng nhằm đảm bảo tính ổn định, định hướng và khả thi trong quản lý đất đai. Theo khoản 1 Điều 62 Luật Đất đai 2024, “Thời kỳ, tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch sử dụng đất an ninh thực hiện theo quy định của Luật Quy hoạch”, điều này đồng nghĩa với việc các quy hoạch này được tích hợp trong hệ thống quy hoạch tổng thể quốc gia và tuân thủ chu kỳ quy hoạch thống nhất trên toàn quốc.
Tiếp theo, khoản 2 Điều 62 Luật Đất đai 2024 quy định: “Thời kỳ, tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh thống nhất với thời kỳ, tầm nhìn của quy hoạch tỉnh”, tức là quy hoạch đất đai không thể tách rời khỏi tổng thể quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, đảm bảo đồng bộ về thời gian và định hướng.
Đối với cấp huyện cấp trực tiếp gần với người dân và cơ sở triển khai các dự án khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai 2024 nêu rõ: “Thời kỳ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 10 năm. Tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 20 năm.” Đây là thời gian đủ dài để triển khai các dự án quy hoạch sử dụng đất một cách bài bản, nhưng vẫn có khoảng thời gian nhìn xa để điều chỉnh linh hoạt trước các thay đổi trong thực tiễn.
Về kế hoạch sử dụng đất mang tính cụ thể và ngắn hạn khoản 4 Điều 62 Luật Đất đai 2024 chỉ rõ: “Thời kỳ kế hoạch sử dụng đất quốc gia, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là 5 năm; kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện được lập hằng năm.” Điều này cho thấy kế hoạch sử dụng đất là công cụ triển khai quy hoạch, thường xuyên cập nhật, phản ánh sát thực tế từng năm tại địa phương.
Ví dụ minh họa: Một huyện A đang có quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2021-2030, với tầm nhìn đến 2040 (20 năm). Tuy nhiên, để triển khai xây dựng chợ mới hay mở rộng khu dân cư, UBND huyện phải đưa vào kế hoạch sử dụng đất hằng năm và trình UBND tỉnh phê duyệt. Nếu chưa có trong kế hoạch thì dự án chưa thể thực hiện, dù đã có trong quy hoạch tổng thể.
4. Kinh phí lập và triển khai quy hoạch – vai trò của ngân sách nhà nước
Việc thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất không chỉ cần nguồn nhân lực chuyên môn mà còn đòi hỏi kinh phí lớn để khảo sát, đo đạc, lập hồ sơ, tổ chức lấy ý kiến và công bố. Theo Điều 63 Luật Đất đai 2024, “Kinh phí lập, điều chỉnh, thẩm định, quyết định, phê duyệt, công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do ngân sách nhà nước bảo đảm từ nguồn sự nghiệp kinh tế.”
Quy định này khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc đầu tư nguồn lực cho công tác quy hoạch, nhằm đảm bảo tính khách quan, minh bạch và công bằng, tránh tình trạng lệ thuộc tài chính từ các chủ đầu tư hay tổ chức có lợi ích liên quan. Điều này cũng đồng thời thể hiện quy hoạch sử dụng đất là công cụ quản lý mang tính công quyền, phục vụ lợi ích công, chứ không đơn thuần là sản phẩm kỹ thuật.
Giả sử: Khi tỉnh X cần điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất do ảnh hưởng của thiên tai (ví dụ lũ quét), kinh phí cho việc khảo sát lại địa hình, đo đạc, tổ chức hội thảo tham vấn,… sẽ được chi trả từ ngân sách nhà nước chứ không phải do doanh nghiệp tài trợ, để đảm bảo tính độc lập và không bị chi phối bởi lợi ích riêng.
Như vậy, thời kỳ và kinh phí là hai yếu tố then chốt bảo đảm cho hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vận hành hiệu quả. Thời kỳ quy hoạch dài hạn giúp định hướng chiến lược sử dụng đất bền vững, trong khi kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn tạo điều kiện triển khai linh hoạt theo tình hình thực tế. Đồng thời, việc Nhà nước đảm bảo kinh phí thực hiện từ ngân sách công thể hiện rõ vai trò chủ đạo của Nhà nước trong việc quản lý và phân bổ tài nguyên đất đai một cách công bằng, minh bạch và khoa học.
